[스크랩] 통합과 협력을 위한 한국정치의 과제 - 청와대

‘통합과 협력의 한국정치’ 강연 정해구 교수, 비서실 직원대상…“연정 진지하게 고려할 필요” 강조 [2005-07-21]

성공회대 정해구 교수는 19일 대통령비서실 직원들을 대상으로 ‘통합과 협력을 위한 한국정치의 과제’를 주제로 강연했다. 기획조정비서관실 주관으로 ??이날 강연에서 정 교수는 민주화 이후 한국 정치현실의 문제점을 정당구조 및 정치제도, 정치문화, 정부형태 차원에서 접근하며 노무현 대통령의 연정론 제기의 문제의식, 일련의 정치상황 등을 분석했다. 정 교수는 “다당제화의 경향이 증대하면서 야대여소로 인한 분할정부적 국정 마비가 자주 발생할 수밖에 없는 우리의 정치현실에서 ‘연정의 정치’는 이제 진지하게 고려될 필요가 있다”고 말했다. 정 교수는 한국정치연구회 회장을 역임했으며 정책기획위원회 정치행정위원으로 활동하고 있다. 다음은 이날 배포한 정 교수의 발제문 전문이며, 발제내용은 정 교수 개인의 견해임을 밝혀둔다. 통합과 협력을 위한 한국정치의 과제 정해구(성공회대 사회과학부 교수)   ■ 민주화 이후 한국의 정치현실, 무엇이 문제인가? - 민주화 이후 전개되고 있는 한국정치가 현재 직면하고 문제점들은 다음과 같은 여러 차원에서 검토해볼 수 있다. ① 정당구조 및 정치제도 차원 ② 정치문화 차원 ③ 정부형태 차원 - 정당구조 및 정치제도(①)의 차원에서 볼 때, 민주화 이후 한국정치의 특징적 모습은 지역주의정치로 나타났다. 즉 민주화 이후 전면적으로 동원된 지역주의는 지역주의 정치구조 및 정당구조를 만들어냈고, 이는 사회의 다른 갈등들의 정치화를 억압하고 배제함으로써 정치가 사회의 지역주의 외에는 제대로 대표하지 못하도록 만들고 있다(정치와 사회의 괴리). 한편 국회의원 선거에 있어 소선거구제 단순다수대표제의 정치제도는, 지역주의정치의 전개와 보수 편향 정치의 탈피로 인해 다당제적 현상이 발생하고 있음에도 불구하고, 지역주의 정치세력만의 과대대표를 가능하게 만듦으로써 지역주의가 지속될 수 있는 기반을 제공하고 있다. -정치문화(②)의 차원에서 볼 때, 현재 한국정치의 정치문화는 다음과 같은 요소들에 의해 권력을 둘러싼 비타협적인 극단정치의 모습을 보여주고 있다. 첫째는 전통적으로 내려오고 있는 ‘소용돌이 정치’(G. Henderson)의 영향이다. 둘째는 냉전반공주의의 이념적 편협성의 유산과 그 영향이다. 셋째는 민주화 이후 전면 등장했던 지역주의정치에 수반되었던 지역 갈등과 그 배타성이다. 즉 위와 같은 요소들은 민주화가 진행되면서 더욱 강화되었던 기득권세력과 민주개혁세력간의 갈등과 중첩되면서, 또한 사회 각계각층의 이해와 참여의 분출 속에서 극단적인 정쟁의 정치를 강화시키고 있는 것이다. - 정부형태 차원(③)에서 볼 때, 대통령제를 채택하고 있는 한국정치는 다음과 같은 특징적 모습을 보여주고 있다. 우선 민주화 이전 권위주의시대의 한국정치는 중앙집중적 권력을 독점했던 대통령의 독재를 중심으로 이루어졌다. 물론 민주화 이후 이 같은 대통령의 독재는 가능하지 않게 되었다. 그럼에도 불구하고 민주화 이후 대통령의 지위와 역할은 여전히 강력했다(그러나 이를 ‘제왕적 대통령’으로 보기는 어렵다). 그러나 세계화 이후 시장의 영향력이 보다 확대되었던 반면 국가의 역할이 축소되고, 대통령 스스로가 탈권위주의적 리더십을 행사하는 한편 야대여소 국회로 인해 대통령과 국회가 정면으로 충돌 대치함으로써 분할정부(divided government)적 국정마비의 상황이 자주 등장하고 있는 지금, 대통령제의 원활한 작동은 점차 어렵게 되어가고 있다. - 요컨대, 민주화 이후 한국정치는 지역주의 정치구조 및 이를 더욱 강화시키고 있는 선거제도로 인해, 권력을 둘러싼 극단정치의 정치문화로 인해, 그리고 대통령제의 원활한 작동을 어렵게 만드는 야대여소의 분할정부적 국정마비 사태가 빈번하게 발생함으로써 그 민주적 발전이 일정한 애로와 장애에 봉착하고 있다고 할 수 있다.   ■ 대통령 ‘연정론’ 제기의 문제의식 - 이상과 같은 한국정치의 문제점과 관련, 대통령은 6일 ‘우리 정치, 진지한 토론이 필요하다’는 편지를 통해 다음과 같이 언급하고 있다. “정치인들은 이 비정상적인 구조 위에 기득권의 성을 쌓고 문제를 외면하고, 시민사회는 모든 문제를 정치인의 도덕성문제로 단순화해놓고 혹시 이러한 논의가 정치인의 밥그릇 챙기기로 흐르지 않을까 불신하여 논의를 외면하고, 학자들은 서양의 정치이론에 안주하여 한국의 정치현실을 외면하고 있다.” - 이와 관련, ‘연정론’을 제기하는 한편 이와 연계하여 ‘지역구도 타파를 위한 선거제도 개편’을 제의했던 대통령의 의도는 다음과 같은 다중적인 문제의식을 담고 있는 것으로 보인다. ① 공론화: 정당간의 협력을 ‘밀실정치’ ‘야합정치’ 등 부정적인 차원에서만 이해하고자 하는 그간의 경직된 정치인식에 대해, 정당간에 대화와 타협의 정치가 가능하고 또한 그러한 방향에서의 민주정치의 발전이 필요하고도 바람직스럽다는 점을 인식시키기 위한 공론화의 의미. 이 같은 의미에서의 문제제기는 정치문화적인 측면에서 극단 정쟁의 특징을 보이고 있는 한국정치를 대화와 타협의 정치로 바꾸고자 하는 장기적인 의미를 지님. ② 특정 야당과의 정책 공조: 야대여소로 인한 국정 추진력의 약화 또는 분할정부적 상황으로 인한 국정마비를 방지하는 한편, 정부와 여당이 일부의 특정 야당과 정책적 협력을 도모함으로써 국정운영의 책임을 분담하는 가운데 국정운영을 보다 적극적으로 추진하기 위한 시도. ③ 지역구도 타파를 위한 선거제도 변경: 지역구도 타파를 위한 선거제도 변경이 의미있게  진전되기 위해서는 사실상 한나라당의 참여가 불가피하다. 따라서 대통령은 한나라당까지  참여하는 ‘대연정’의 구성을 통해 지역구도 타파의 정치협상이 이루어지기를 바라고 있다. 그럴 경우 대통령은 “대통령 권력의 절반” 즉, 조각권을 내줄 각오가 되어 있음을 표명한 바 있다. - 한편 대통령의 ‘연정론’ 제기는 이에 대한 대통령의 직접적인 언급이 없었을지라도 외부에서 그것이 향후 추진될 개헌과 관련이 있는 것이 아닌가 하는 해석을 낳고 있다. ‘연정론’이 개헌과 연결될 경우, 그것은 다음과 같은 내용의 개헌과 관련이 있을 것으로 보인다. 대통령 결선투표제, 또는 이원집정부제, 또는 내각책임제의 추진 등이 그것이다.   ■ 민주화 이후 야대여소의 일상화, 다당제화, 분할정부적 상황 - 민주화 이후 야대여소의 상황은 자주 발생했다. 따라서 이 같은 야대여소 현상은 극단정치의 한국적 정치문화 속에서 국회와 대통령이 대립, 통치권력이 이원화되는 분할정부적 상황을 야기시키지 않을 수 없었다. 다음의 <표 1>은  그것을 보여주고 있다. <표 1> 민주화 이후 야대여소로 인한 분할정부의 등장 국회 시기 정부및 대통령 국회 비고 13대 국회 1988.5- 1990.1 노태우 정부 야대여소 : 민정당 125석(41.8%) - 1988.5 13대 총선 결과 야대여소 - 90.1 3당합당으로 여대야소로 전환 14대 국회 1992.3 노태우 정부 야대여소 : 민자당 149석(49.8%) - 1992.3 14대 총선 결과 야대여소 - 총선 직후 의원영입을 통해 여대야소로 전화 15대 국회 1996.4 김영삼 정부 야대여소 : 신한국당 139석(43.5%) - 1996.4 15대 총선 결과 야대여소 - 총선 직후 의원영입을 통해 여대야소로 전환 1998.2-8 김대중 정부 야대여소 : 국민회의 78석(26.1%) 자민련 43석(14.4%) - 1998.2 김대중정부의 등장으로 야대여소 - DJP공동정부 구축 및 의원영입을 통해 1998.9 여대야소로 전환 16대 국회 2000.5 야대여소 : 새천년민주당 115석(42.1%) 자민련 17석(6.2%) - 2000.5 16대 총선으로 야대여소(DJP공동정부) - 총선 직후 의원영입을 통해 여대야소 전환 2001.9- 2003.2 야대여소 - DJP 공조 파기 2003.2- 2004-4 노무현 정부 야대여소 - 야대여소 속에서 노무현 정부 등장 - 2004.4 17대 총선으로 여대야소로 전환 (열린우리당 152석 :50.8%) 17대 국회 2005.4 야대여소 - 선거법위반 의원직상실과 재보궐선거 결과로 야대여소로 전환 - 위의 표에서 보는 바와 같이 1987년 민주화 이후 치루어진 국회의원 총선 결과는 2004년 4월의 제17대 총선 결과를 제외한다면 언제나 야대여소의 결과를 만들어냈다. 물론 제17대 총선 결과는 대통령 탄핵에 대한 국민적 반발을 반영한 것으로서 오히려 예외적인 현상이라 할 수 있었다. 즉 민주화 이후 총선 결과의 야대여소 현상은 매우 일반적인 것이라 간주할 수 있다. - 왜 야대여소의 이 같은 현상이 발생하는가? 그것은 독재 여당과 보수 야당만이 존재했던 과거의 정당체제에서 지역주의 정당체제로, 지역주의 정당체제에서 이념적, 계급적 정당체제로의 변화가 진행되면서 다당제화의 경향이 증대하고 있기 때문이다. 우선 양당제 구조의 약화는 지역주의정치로 인해 영남당, 호남당, 충청당 등의 2.5당체제가 유지될 수 있었던 데에서 비롯되었다. 다음으로 이 같은 다당제적 경향은, 비록 자민련이 붕괴했지만 그럼에도 민주당과 열린우리당이 분리되고 비지역적 정당인 민주노동당까지 등장한 현재의 4당체제(2개의 강한 정당, 2개의 약한 정당)를 고려할 때, 앞으로도 지속될 것으로 보인다(<표 2> 참조). <표 2> 민주화 이후 역대 국회의원 선거에서의 정당 지지율(%) 구분 제1당특표율 제2당득표율 제3당득표율 제4당득표율 13대 총선 (1988.4) 민주정의당 34.0 통일민주당 23.8 평화민주당 19.3 신민주공화당 15.6 14대 총선 (1992.3) 민주자유당 38.5 민주당 29.2 통일국민당 17.4   15대 총선 (1996.4) 신한국당 34.5 새정치국민회의 25.3 자유민주연합 16.2 통합민주당 11.2 16대 총선 (200.4) 한나라당 38.9 새천년민주당 35.8 자유민주연합 9.8   17대 총선 (2004.4) 열린우리당 41.9 (38.3) 한나라당 37.9 (35.8) 민주당 7.9 (7.1) 민주노동당 4.3 (13.0)  * (   )은 정당투표 득표율 - 야대여소의 국회가 등장한다 할지라도 대화와 타협의 정치 관행과 전통이 존재한다면 그것이 꼭 분할정부적 국정마비로 이어지지는 않는다. 그러나 극단적 대결의 정치문화를 가진 우리의 정치현실에서 야대여소의 국회와 대통령의 관계는 양자의 대치로 인해 자주 분할정부적 국정마비로 이어지고 있는 것이 우리의 현실이다. 그렇다면 야대여소로 인한 분할정부적 국정마비의 이 같은 상황을 해결할 수 있는 방법은 무엇인가? ① 그 해결의 한 방법은 과거와 같이 그것을 비민주적인 방식으로 해결하는 것이다. 즉 밀실야합에 의한 합당(1990년 3당합당의 경우), 의원 영입을 통한 야대여소의 여대야소화, 권력 분점을 위한 공동정부 구성(DJP연합) 등 ‘변형주의’(trasformisimo)적 해결책이 그것이다. ② 미국식의 대통령제의 운영도 분할정부적 국정 마비에 대한 하나의 해결책으로 고려해볼 수 있다. 미국의 경우 대통령이 의회내 개별 의원들을 접촉하고 설득함으로써 그 지지를 유도해낼 수 있고(pork barrel 등), 국회정당간 이념적 차이가 적고 정당 규율이 강하지 않아 의원들의 교차투표(cross voting)가 가능하고, 정당 소속이 다를지라도 의원들끼리 서로 밀어주기의 맞교환(log-rolling)을 통해 분할정부적 교착상태를 막을 수 있기 때문이다. ③ 야대여소의 상황에서 대통령과 여당이 일부의 특정 야당과 정책적 협력을 도모, 국정운영의 책임을 분담하는 ‘연정’의 모색도 분할정부적 국정 마비에 대한 한 해결책으로 고려해볼 수 있다. ④ 의원내각제나 이원집정부제의 시행 역시 그 해결책의 하나가 될 수 있다. 의원내각제나 이원집정부제에서는 정당간의 공식적인 연정 구성을 통해 그 문제를 해결할 수 있기 때문이다. - 그러나 야대여소로 인한 분할정부적 교착상태를 해결하기 위한 위의 여러 가지 방법중 ①은 비민주적인 해결책으로서 그 추진이 바람직스럽지 않으며, ②는 정당간 대립이 심하고 대통령과 야당의원의 접촉과 타협을 극히 부정적으로 바라보는 보는 우리의 정치문화상 실제로 시행되기 어려운 측면이 있고, ④는 개헌이 필요하다는 점에서 지금 당장의 해결책이 아니다. 따라서 정부와 여당은 그 국정운영의 원활한 추진을 위해 ③의 대통령제 하의 ‘연정론’에 대해 적극 검토해볼 필요가 있다. - 대통령제하에서 이루어지는 이 같은 ‘연정’은 다음과 같은 구체적인 방법을 통해 추진될 수 있을 것이다. ① 첫째는 가장 약한 수준의 ‘연정’으로서 정부와 여당이 특정의 정책 사안에 대해 일부 야당과 연대하는 ‘사안별 정책 공조’이다. ② 둘째는 특정 정책 또는 분야에서의 공조를 보다 항상적인 것으로 만들기 위한 ‘야당 인사 입각을 통한 정책 공조’이다. ③ 셋째는 정책적, 이념적 거리가 가까운 야당과 공동으로 정부를 구성, 공동으로 국정을 운영해나가는 ‘공동정부 구성’이다.   ■ 지역주의 극복을 위한 선거제도 개편과 ‘연정론’ - 정치적으로 지역주의를 극복하는 문제는 비지역적, 전국적 정당의 등장과 그 성공을 통해 그것이 지역주의적 정당을 대체해나갈 수 있을 때 가능하다. 그런 점에서 볼 때, 열린우리당의 등장 및 ‘준(準)전국화’, 민주노동당의 등장 등은 탈지역주의의 한 현상이라 할 수 있다. 그러나 최근 한나라당과 민주당의 강화, 그리고 ‘중부권 신당론’의 부상 등 지역주의정치가 다시금 강화되고 있는 조짐이 야기되고 있다. - 현재의 소선거구제 다수대표제의 선거제도는 지역주의정당을 과대 대표해주는 한편 이념적 정책적 정당의 진입을 어렵게 만듦으로써 기존의 지역주의정치를 지탱해주는 제도적 기반을 제공하고 있다. 뿐만 아니라, 그것은 표의 등가성과 대표성을 심각하게 왜곡하고 있다. - 따라서 현행의 선거제도는 변화될 필요가 있는데, 그 변화는 다음과 같은 방향에서 모색될 필요가 있다. 첫째는 득표율과 의석율을 가능하면 일치시키기 위해 비례대표제를 확대시켜야 한다는 점이다(앞의 <표 2> 참조). 둘째는 현재의 선거구제가 타당한 것인지 논의해볼 필요가 있다. 이와 관련, 현행의 소선거구제는 인구가 밀집된 도시에서는 지나치게 작은 지역을, 인구가 적은 농촌에서는 지나치게 넓은 지역을 대상으로 하고 있다. 셋째는 필요하다면 국회의원 수를 늘려야 된다는 점이다. 그것은 타국과 비교하여 한국의 국회의원 규모가 크지 않으며, 선거구제 타협을 위해서도 필요하기 때문이다. - 그 성공 여부가 불투명할지라도, 선거제도 개편이 이루어지기 위해서는 한나라당이 참여하는 ‘대연정’이 이루어질 필요가 있을 것이다. 뿐만 아니라, 선거제도 개편이 이루어지길 경우 그것은 다당제적 경향을 약화시키기보다는 오히려 그것을 더욱 강화시킬 것으로 보인다. 따라서 선거제도 개편 이후에도 ‘연정’의 필요성은 더욱 증대될 것으로 보인다.   ■ 향후 참여정부의 국정운영의 추진과 ‘연정론’ - 참여정부의 집권은 대선자금 수사 및 이와 관련된 정치부패 척결이 주된 과제가 되었던 제1기(2003.2-2004.4)와 대통령 탄핵 시도 및 제17대 총선 이후의 제2기(2004. 4-현재)를 거쳐, 현재 제3기(2005.7 현재 이후)의 단계로 진입하고 있다. 그러나 이 같은 상황에서 야기되었던 참여정부 및 열린우리당에 대한 대한 지지도 하락은 참여정부의 국정운영 추진력을 약화시키고 있다. - 그러나 향후 참여정부의 국정운영은 그간에 추진했던 국정운영의 과제를 지속적으로 추진하고 이제는 그 구체적인 성과를 보여주어야 한다는 점에서, 또한 근래에 악화되고 있는 부동산정책 및 교육정책 등 민생개혁정책을 강력히 추진하기 위해 그 국정운영 추진의 기반을 보다 강화시킬 필요가 있다. 이를 위해 참여정부와 열린우리당은 일부 야당과의 연정 구축 노력을 보다 강화할 필요가 있다. - 연정이 모색될 경우, 현재의 참여정부와 열린우리당은 누구와 연정을 모색해야 하는가? 물론 참여정부와 열린우리당은 지역주의정치를 타파하기 위해 한나라당과 선거제도 변화의 대연정을 구축할 수 있을 것이다(‘대연정’). 그러나 이념 및 정책상의 거리로 볼 때, 그리고 과거 민주화운동의 공동 경험으로 볼 때, 또한 향후 민주개혁 추진이라는 관점에서 볼 때 주로 정책적인 측면에서 참여정부와 열린우리당의 연정 노력은 민주노동당과 민주당을 그 주된 대상으로 고려해야 할 것이다(‘소연정’). - 후자와 관련, 참여정부와 열린우리당은 노동정책과 사회정책, 그리고 선거제도 변경의 정치개혁 등 개혁정책에 있어 민주노동당과 협력을 할 수 있을 것으로 보이며, 통일정책 등과 관련해서는 민주당과 일정한 협력을 도모할 수 있을 것으로 보인다. - 한편 지역주의타파를 위한 연정 노력도 지속적으로 이루어질 필요가 있으며, 추후의 개헌논의 및 차기 대선과 관련해서도 연정에 대한 논의가 본격적으로 이루어질 필요가 있다. - 결국 다당제화의 경향이 증대하면서 야대여소로 인한 분할정부적 국정 마비가 자주 발생할 수밖에 없는 우리의 정치현실에서 ‘연정의 정치’는 이제 진지하게 고려될 필요가 있다. 어느 한 정당이 국회 과반을 점할 수 없는 상태에서 야권은 야권대로 공조를 도모하고, 정부와 여당은 그들대로 연정을 도모하지 않을 수 없는 것이 우리가 점차 당면하고 있는 정치현실이기 때문이다. 나아가, ‘연정의 정치’는 다음과 같은 이유에서 우리 정치의 민주적 발전을 진전시킬 것으로 보인다. 그것은 각 정당이 그 각각의 정체성을 지키면서도 보다 유연한 정당 경쟁과 그 협조를 가능하게 만들 것이기 때문이다.

 

가져온 곳: [졸리뽐므야~뽀롱뽀롱]  글쓴이: 졸리뽐므 바로 가기