[스크랩] 강원택 :이원적 정통성과 정치안정

 

※ 강원택 숭실대 교수, “제12장 이원적 정통성과 정치안정”, 『한국의 정치개혁과 민주주의』의 요약

1. 이원적 정통성의 갈등과 통치력 약화 : 신생 대통령제 국가에서

o 대통령제를 채택하고 있는 많은 신생 민주주의 국가들은 의회와 행정부라는 이원적 정통성으로 인해 많은 갈등을 야기

- 개별 선거를 통해 국민들로부터 정통성을 부여받은 대통령과 의회간 갈등 발생 시, 이를 제도적으로 해결할 수 있는 장치 부재

※ 대만·멕시코 등 신생 대통령제 국가에서 여소야대의 분점정부 출현 시, 대통령과 의회의 갈등으로 국정혼란 경험

o 우리나라의 경우 행정부의 지나친 비대화와 권위주의 시대 독재자의 통치라는 정치사적 경험으로 인해 민주화 이후 독재자의 출현을 예방하기 위한 견제장치의 강화에 집중

- 결과적으로 의회의 제도적 권한은 강화되었으며, 시민사회의 성숙과 언론의 자유라는 비제도적 견제장치뿐 아니라 정치제도상의 견제 장치 강화 등 대통령의 통치력은 약화되었음

o ‘02년 대선 이후 정당민주화·지역주의 약화·검찰의 자율성 확대 등 정치적 환경 변화로 대통령의 통치력 약화와 정치적 책임성 부재 문제 부상

- 우리의 경우 분점정부 해소를 위해 인위적 정계개편 등 무리한 시도로 정쟁의 격화 및 국민들의 불신 고조라는 악순환 경험

2. 이원적 정통성과 갈등 해결방식 : 외국의 갈등 해결 제도

▣ 대통령 중심의 해결방식 : 미국형 대통령제의 사례

o 미국에서 의회와 대통령간 갈등은 대체로 대통령 주도로 해결되는 모습

- 대통령이 정책 사안별로 개별 의원들을 접촉하여 설득함으로써 적극적으로 정책에 대한 지지를 이끌어 냄

o 미국의 경우 정당간 정책적·이념적 색채 및 정당의 규율이 약하며, 개별 의원들의 자율성이 강조되는 정치적 특성으로 인해 가능

- 미국 정치의 구조적 특징으로 이데올로기적 무원칙성, 취약하고 규율이 약한 정당, 지방 중심의 정치 등 지적

※ 미국 정당들은 조직적 취약성과 정책적 단합도가 약하기 때문에 양당간의 대립이 곧바로 분점정부 하에서 정통성을 가진 두 기구간의 갈등으로 악화될 가능성이 낮음

o 미국의 정치문화적 특징으로 인해 대통령은 소속 정당과 무관하게 개별 의원들과 설득, 타협, 거래를 통해 지지를 이끌어낼 수 있음

▣ 의회 중심의 해결방식 : 프랑스형 대통령제

o 프랑스에서는 의회와 대통령간 분점정부(동거정부)의 형성으로 인해 갈등이 발생한 경우, 의회 주도로 갈등을 해소

- 다수 의석을 차지한 정치세력에게 실질적인 행정권을 부여함으로써 두 기구 사이의 갈등을 해소*

* 야당이 의회 내 다수를 점하게 되는 경우에는 대통령이 아닌 의회가 주도권을 갖고, 의원내각제와 마찬가지로 내각을 구성

o 프랑스의 대통령제는 1958년 강한 의회와 약한 행정부에서 발생하는 정치적 불안정을 해결하기 위해 헌법개정을 통해 도입

- 프랑스의 대통령은 국가원수로서의 통상적 권한 이외에 의회 해산권*, 국민투표 회부권 등 갖고 있음(법안 거부권은 없음)

* 프랑스 대통령이 의회 해산을 한 경우는 1962년, 1968년, 1981년, 1988년, 1997년 모두 다섯 차례 있었음

o 프랑스의 경우 의회 내 다수파에게 국내 문제와 관련된 행정적 권한을 부여하는 형식의 제도적 유연성을 갖고 있음

- 누가 의회를 장악하느냐에 따라 대통령제 혹은 내각제의 형태로 변화되어 운영될 수 있음

o 프랑스의 대통령은 정당의 지도자이며, 이념에 따른 정당간 정체성이 명확하고 정당이 정치의 중심적인 역할을 수행

- 의회는 행정부에 대해 내각 불신임권을 갖고 있음

- 이러한 정치적 특징으로 인해 대통령이 분점정부에서 갈등을 주도적으로 해결하는 것은 어려우며, 해결하려 할 경우 파행으로 치달을 수 있음

※ 러시아는 프랑스와 마찬가지로 대통령이 총리와 내각을 지명할 수 있으나, 프랑스와 달리 하원인 두마의 인준을 받아야 하며 3회 거부 시 의회를 해산할 수 있음. 아울러 러시아 대통령은 법률에 대한 거부권뿐 아니라 의회가 협조하지 않는 법률안에 대해서는 명령과 포고령을 통해 관철시킬 수 있음

3. 한국 통치구조의 특징 : 대통령제와 내각제 혼합형으로 인한 갈등

▣ 한국 통치구조에 존재하는 내각제적 요소

o 내각을 관장하는 총리의 존재

- 순수 대통령제에서 대통령은 국가수반이면서 동시에 행정부의 최고 책임자로서 총리가 불필요

o 현실적 정치운영 측면에서 대통령의 당 총재직 겸임

- 순수 대통령제에서는 견제와 균형의 원리에 맞게 삼권이 철저하게 분립되어 있으나,

- 우리나라 대통령의 경우 행정부(행정부 수반)와 입법부(집권당 총재)를 융합하는 연결자로 존재

※ 한국 의회에서 집권당 의원들은 입법부의 일원으로 행정부를 견제하는 역할도 하지만 동시에 대통령을 정점으로 하는 행정부의 원활한 국정운영의 수행을 위해 의회에서 지원해야 하는 기능을 수행

o 정당조직이 집단적으로 권력을 장악하는 『정당정부』 존재

- 미국형 대통령제는 정당이 집단적으로 집권하기 보다는 대통령을 중심으로 한 지도자 개인 중심의 집권을 의미

- 우리의 경우 정당조직이 집단적으로 권력을 장악하는 내각제의 『정당정부』와 유사한 통치형태*를 보임

* 정당정부적 특성으로 국회의원의 장관 겸임, 당정회의, 연립정부 형식의 운영 등을 지적할 수 있음

- 우리 통치구조의 특징은 집권당을 통해 입법부를 장악함으로써 행정부의 정책집행의 효율성을 높이려고 하는 내각제적 국정운영이 관행으로 자리잡고 있음

▣ 통치력 약화와 정치적 책임성의 부재

o ‘87년, ’88년 국회의원 선거를 통해 한국 정치는 기본적으로 지역주의에 기초한 4당 체제로 유지*

- 지역주의에 기초한 다당제적 구조하에서 나타난 한 가지 결과는 대통령의 정당이 의회 내에서 과반수를 차지하기 어렵게 되었음

* 여소야대에 의한 분점정부의 등장이 일반화

o 분점정부의 출현으로 대통령의 통치력이 약화되고 의회와 대통령간 제도적 갈등이 장기화되는 현상이 자주 나타났음

- 우리나라에서 분점정부가 출현하는 경우에 생겨나는 가장 심각한 문제는 갈등을 극복할 수 있는 제도적 장치의 부재

※ 분점정부를 극복할 수 있는 제도적 장치의 부재로 인해 대통령의 선거공약이나 중요한 국가정책이 제대로 추진되지 못하고 표류하거나 정쟁의 대상으로 전락하여 사회적 갈등을 확산시키는 결과 초래

o 우리나라의 정치제도는 정치적 책임성을 묻는 제도적 장치가 취약

- 대통령 단임제 하에서 한번 선출되면 다시 선거에 나설 수 없다는 점에서 정치적 평가의 대상이 되지 않으므로 독단적으로 정책을 추진할 수 있는 가능성 존재

※ 아울러 대통령이 새로 선출될 때마다 예외없이 집권당이 새로이 만들어지는 등 정당정치의 유동성 및 비연속성으로 인해 정치적 책임을 묻기 어려운 구조를 갖고 있음

4. 이원적 정통성에 따른 갈등 해결 방안 모색

▣ 제도적 갈등 해결 방안 모색의 중요성

o 통치력의 약화를 막기 위해 여론의 지지에 의존하는 방안이 있음

- 여론에서의 높은 지지를 바탕으로 대통령이 의회를 압박하는 방식

o 그러나 단임 대통령하에서 지나친 여론 의존은 인기영합적 정책의 남발이나 따로는 포퓰리즘적 행태로 나아갈 수 있는 위험성 상존

- 포퓰리즘에 빠지지 않고, 이원적 정통성으로 발생하는 대통령의 통치력 약화를 예방할 수 있는 제도적 통치기반을 확보하는 일이 중요

▣ 미국형 대통령제 방식에 의한 갈등 해결

o 우리나라의 경우 정당의 기율도 강하고 선거에서 소속정당이 미치는 영향도 큰 상황에서 야당의원이 대통령의 설득에 의해 독자적 결정을 내리는 것은 어려운 상황

o 대통령이 주요 사안마다 야당과 협조하고 야당의 요구를 대폭 수용함으로써 협조를 이끌어낼 수 있으나, 정당간 정책적 시각의 차이가 큰 경우에는 불가능

⇒ 우리 정치가 미국과는 달리 기율과 결속이 강한 정당정치 구조를 갖고 있어 미국과 같이 대통령 주도하에 개별적으로 야당의원을 설득함으로써 분점정부의 문제를 풀기는 어려울 것

▣ 내각제 도입을 통한 갈등 해결

o 내각제에서는 의회 내 다수 의석을 기반으로 행정부가 구성됨으로 분점정부가 생겨나지 않으며, 정당이 집단적으로 통치하는 형태이기 때문에 정치적 책임을 물을 수 있음

o 우리나라에서 내각제를 도입하기 위해서는 몇 가지 고려사항이 존재

- 현 정당구조를 고려할 때 지역주의 정당 경쟁구조 고착

- 국민들의 내각제에 대한 정서적·심리적 거부감

⇒ 모색이 무엇보다 내각제가 현실성 있는 대안이 되기 위해서는 이 제도에 대한 국민적 합의의 중요할 것

▣ 프랑스형 준대통령제에 의한 갈등 해결

o 의회를 장악하는 정당에게 내각을 구성할 수 있는 권한을 부여하여 분점정부에 의한 갈등을 해결

o 프랑스식 해결 방안을 도입하기 위해 몇 가지 사항이 고려되지 않는다면 대통령은 무기력한 존재로 전락할 가능성 높음

- 대통령의 권한 약화와 대통령제와 내각제를 오가는 통치구조의 유연성에 대한 사회적 합의 가능성

- 연임이 불가능하고, 의회해산권이 없는 현 대통령제에서 오히려 정치적 안정을 해치는 결과를 가져올 가능성

o 무엇보다 연임제한 규정이 없고 대통령에 의한 의회 해산권이 부여되지 않은 상황에서 프랑스식 방안 도입은 정치적 안정을 해할 것

- 대통령 선거 후 새정부가 집권하여도, 대선 3년 뒤 국회의원 선거에서 야당이 과반의석을 차지할 경우 야당 주도로 새 내각이 구성

- 이후 다시 대선에서 이전 대통령 소속당의 후보가 당선되었더라도 의회 해산권이 없기 때문에 통치에 별다른 권한이 없음

⇒ 프랑스형 준대통령제의 도입을 위해서는 연임과 의회 해산권이라는 두 가지 요소가 반드시 고려되어야 할 것

▣ 현행 통치구조를 근간으로 한 갈등 해결 방안

o 정치적 책임성 제고를 위해 대통령 단임제 폐지와 정당정치의 제도화*

- 정당정치의 제도화는 인위적으로 이루기 힘드나, 1인2표제의 정당투표와 정당명부식 비례대표제 확대를 통해 정당정치의 제도화를 강화할 수 있음

* 정당민주화라는 측면에서 정당이 아니라 개별 의원들에게 국고보조금을 지급하자는 주장은 정당정치의 틀을 약화시킬 것

o 대통령 선거와 국회의원 선거제도 개편을 통한 통치력 회복

- 분점정부의 출현을 억제하기 위해 5년 단임제의 대통령 임기와 4년인 국회의원 임기를 재조정하여 대선과 총선의 실시 시기를 근접시킬 필요가 있음*

* 대선과 총선의 시기 조정을 통해 대통령 임기 중 총선이 중간평가적 속성을 갖지 않도록 해야 함

※ 우리나라의 정치사에서 ‘04년 선거를 제외하고 대통령의 정당이 국회의원 선거에서 독자적으로 과반수 의석을 차지한 경우가 없으며, 여기에는 『견제심리』라는 유권자의 비판적 태도가 반영되었음

o 단순다수제 방식의 대통령 선거제도를 결선투표제로 전환하여 대통령에 대한 안정적 지지 기반 강화

- 단순다수제가 선진국에서는 양당제를 강화하는 방향으로 진행되었으나, 우리나라에서는 지역주의와 결합하여 다당제를 유지하는 데 기여, 이러한 상황에서 분점정부는 예외적이기보다는 일반적 현상

- 이러한 문제를 해결하기 위해서는 정당체계가 양당제가 되거나 대통령이 절반 이상의 명시적 지지에 의해 선출되어야 함

- 결선투표제는 2차 투표에서 과반수 획득을 위해 다양한 정치세력간의 합종연횡을 통해 대통령 연합이 과반수를 획득해내고, 또 의회 선거에서도 유사한 형태의 과반수 연합형성의 가능성이 높아 안정적 지지 기반 구축에 유리

※ 우리나라는 지역주의 정치구조 및 ‘04년부터 도입된 정당명부식 비례대표제 등 양당제를 구현하기는 힘든 상황

o 국회의 각료 해임에 관한 권한 폐지를 통한 행정부의 안정적 정책수행력 제고

- 국회의 각료 해임권한은 개별 각료가 대통령에게 책임을 지는 대통령제의 운영원리에도 부합하지 않고, 행정부의 안정적 정책수행에도 걸림돌로 작용

- 국회의 각료 해임 권한이 ‘밉보이는’ 각료들에 대한 해임으로 악용 가능

- 내각의 불신임권을 국회에 주게 된다면 프랑스처럼 대통령에게도 의회를 해산할 수 있는 권한을 부여해야 할 것

※ 대통령제에서 대통령에 책임지도록 되어 있는 각료들의 인사권에 의회가 개입할 수 있도록 하는 현행 방식은 폐지되어야 할 것

 

가져온 곳: [Rotten Apples(메피스토,데니,ipreperna2)]  글쓴이: Rotten Apples 바로 가기