[이슈분석] 지방자치 현황과 문제점

이슈분석 ① 지방자치 현황과 문제점

  

 

1) 한국 지방자치 현황

 

■ 한국 지방자치의 역사

 

○ 전통적인 의미의 지방자치
- 신라시대 : 화백제도
- 고려시대 : 사심관제도, 향직단체
- 조선시대 : 향소제도, 향약 (면, 리, 동은 기초자치단체의 성격을 가짐)

 

○ 일제시대의 지방자치
- 식민통치에 필요한 지방자치 도입

 

○ 미군정시대의 지방자치
- 발전 없음
- 서울시를 서울특별시로 승격

 

○ 제1공화국시대의 지방자치
- 1949년 7월 4일 지방자치법 제정
- 정치적 도구로 전락

○ 제2공화국시대의 지방자치
- 지방자치법 5차개정(1960년 11월 1일)을 통하여 지방자치단체장의 직선제 채택
- 선거권: 21세→20세로 인하
- 1960년 12월 12일 : 서울특별시와 도의원 선거 실시
- 1960년 12월 19일 : 시, 읍, 면 의회의원 선거 실시
- 12월 26일 : 시 읍 면장 선거
- 12월 29일 : 서울특별시장과 도지사 선거 실시

 

○ 3.4공화국시대의 지방자치
- 중앙집권 강화에 의한 지방자치 유명무실

 

○ 제5공화국시대의 지방자치
- 재정자립도를 감안하여 순차적으로 지방의회를 구성한다는 명분을 내세우면서 지방의회를 구성하지 않음
- 중반기에 들어서부터 지방자치에 대한 논의가 있었으며, 5공화국 마지막 국회에서 지방자치법을 개정하여 통과시킴

 

○ 제6공화국시대의 지방자치
- 지방의회는 구성하였지만, 자치단체장 선거는 이루어지지 못함

 

○ 최근의 지방자치

 

(1) 문민정부 : 자치단체장 선출

 

(2) 국민의 정부 : 지방의회는 3기, 자치단체장는 2기의 선출이 이루어짐
- 1994년 3월 개정 : 시, 군을 통합하여 도 농 복합형태의 시를 둘 수 있게 함. 분쟁조정위원회 설치

- 1994년12월 개정 : 직할시를 광역시로 명칭을 바꿈. 자치단체장 연임을 3기로 제한
- 1995년 8월 개정; 도 농 복합시의 설치요건을 인구15만 이상인 군에 인구2만이 상의 도시형태를 갖춘 지역이 2개이상이 있고 그 지역들의 인구의 합이 5만 이상인 경우를 추가시키는 등 여러 가지 개 정을 함
- 지방자치에 관한 주민의 직접 참여를 확대하기 위하여 주민의 조례 제정, 개폐 청 구제와 주민감사청구제를 도입하고, 국가와 지방자치단체간 또는 지방자치단체 상 호간의 갈등을 효과적으로 조정할 수 있는 제도적 장치를 마련(1999.8.14)
- 1999년 1월 29일 ‘중앙행정권한의지방이양촉진등에 관한 법률’과 1999년 7월 29일 동법 시행령을 제정하게 됨

 

(3) 참여정부
- 2003년 7월 4일 지방분권을 추진하기 위한 로드맵을 발표
- 구체적 내용으로는 7대 기본방향 및 20대 주요과제를 선정, 분류
 ; 중앙-지방정부간의 권한배분, 획기적인 재정분권의 추진, 지방정부의 자 치역량강화, 지방의정활성화 및 선거제도 개선, 지방정부의 책임성강화, 시민사회 활성화, 협력적 정부간 관계정립 (중앙정부의 권한과 재정의 지방이양과 지방정부의 수권기반의 조성)
- 정부혁신분권추진위원회에서는 지방분권의 필요성을 4가지로 설명
 ① 21세기 지식정보사회의 변화된 정치환경은 국가운영의 패러다임을 관에서 민 으로, 중앙에서 지방으로, 소외에서 참여로 전환시키고 있다.
 ② 세계화의 현상은 국가역할의 변화와 지방의 역할 증대를 요구하고 있다.
 ③ 21세기 정치현상은 지식정보의 공유, 주체성과 책임성의 확립, 개방성과 다 양성 발현에 기초한 국가운영을 요구하고 있다.
 ④ 지방분권을 통한 지방 활력은 시대적 명제이다.
    → 주민자치와 단체자치라는 두 가지 형태의 절충적 지방자치 모델 도입

 

2) 지방자치 권한 및 제도의 한계

■ 지방자치단체 주요 권한

 

○ 중앙정부와 지방정부 업무 비교

 

○ 지방자치단체의 구체적 권한

 

○ 실생활과 밀접한 대표적 지방행정 사례

 

○ 국회의원과 지방의원 비교

 

■ 지방자치제도의 한계

 

○ 자치입법권

o 내용 : 법령의 범위 안에서 자치단체가 조례와 규칙을 제정할 수 있는 권한

o 한계 : ① 도시계획권(국가업무로 규정), ② 경찰사무(국가사무로 규정), ③ 지방자치단체의 부단체장을 국가공무원으로 임명하도록 규정, ④ 지방의회의 의결권과 감사 . 조사권이 자치사무와 단체위임사무에만 국한, ⑤ 지방의회의 의결에 대한 단체장의 재의 요구 시 입법원을 제한

o 과제 : 보편적인 자치의 개념 자체가 중앙행정권의 지방분권으로 보기 때문에 중앙행정권의 관여와 통제가 현실적으로 어느 정도 불가피함. 그러나 현실에서 자치입법권의 조례와 규칙의 제정범위와 효율성은 그리 높지 않으며 만약 자치입법권의 권한 정도가 지나치게 낮다면 지방자치의 의미가 없어질 수 있기 때문에 중앙과의 적절한 관계정립이 요구됨

 

○ 자치행정권

o 내용 : 헌법과 지방자치법에서 보장받고 있는 지방자치단체의 권한으로 자치입법에 의거 제정한 조례와 규칙의 행정적 이행을 의미하고, 지역사회에 자치단체가 행사할 수 있는 작은 행정부로서의 구속력 있는 행위를 할 수 있는 권한으로, ① 복지사업 - 상수도, 농수산물 도매시장, 사회복지, 보건위생 분야, ② 환경사업 - 상하수도, 쓰레기, 식품, 위생, 교량, 공원 등의 분야, ③ 대인사업 - 주민건강관리, 교육, 주택 등의 분야, ④ 경제사무 - 농 . 임업, 수산, 상공, 관광 등이 있음

o 한계 : ① 자치적으로 처리할 수 있는 사무가 매우 적으며, 지방공무원법, 주민등록법, 생활보호법 등의 개별법으로 사무의 처리의 기준과 절차들이 구체적으로 규정되어 있어 자치권의 영역이 매우 축소되어 있고, ② 전기사업, 토지개발사업, 주택개발사업, 도시계획권 등은 모두 국가사무로 규정되어 있어 지역설정에 맞는 공간형성이 어려움이 있고, ③ 지방자치단체의 사무를 중앙행정기관에 보고 . 제출 . 승인 등을 받도록 하고 있으며, 자치사무에 대한 감사시스템(감사원, 행자부, 해당중앙정부 등)이 중복되어 있음. ④ 자치사무에 대한 자치단체장의 명령이나 처분을 사법기관도 아닌 상급자치단체에서 시정 또는 처분의 취소로 자치권을 제약하고 있음

 

○ 자치조직권

o 내용 : 지방자치단체는 조례를 통해서 지방의회위원회, 소방기관, 교육훈련기관, 보건진료기관, 시험연구기관, 주어소기업지도기관 등을 조직할 수 있고 규칙을 통해서 자치구가 아닌 구와 읍.면.동의 행정기구를 시.도지사의 승인을 얻어 설치할 수 있음

o 한계 : 자치단체의 행정기구를 상급 자치단체의 승인을 받도록 하는 등 자치권의 일부를 침해 하고 있음. 예를들면 ① 소속행정기관의 설치는 “~ 조례로 정한다.”라고 되어 있으나 그 이전에 “대통령령이 정하는 바에 의하여”라는 조건이 전제되 있으며, ② 직속기관의 설치는 “대통령령 또는 당해 자치단체의 조례가 정하는 바에 의하여”라고 조례에 의해서도 설치할 수 있다고 규정하고 있으나 “행정자치부장관의 승인을 얻어야 하고, 행정자치부장관의 승인 이전에 관계 중앙행정기관의 장과 협의해야 한다.”는 규정으로 행정부에 의해 자치권이 제한되고 있음

 

○ 자치재정권

o 내용 : 지방자치단체가 자기사무를 수행하는 데 필요한 경비를 스스로 충당하기 위하여 자주적으로 재원을 조달 관리하는 권한과 기능을 뜻하며, 크게 재정권력작용과 재정관리작용으로 나누어 짐. ① 재정권력작용은 지방자치단체가 재력을 획득하기 위하여 해당 지역의 주민들에게 명령을 행사하는 권한으로 예를들어 지방세 부과 징수권, 사용료, 수수료, 분담금 결정 징수권, 행정자치부장관의 승인을 받은 범위 안에서 지방채를 발행할 수 있는 권한 등을 의미하고, ② 재정관리작용은 독자적 예산편성을 할 수 있는 권리, 재산을 관리하는 권리를 의미함

o 한계 : ① 지방세의 세목을 전부 법률로서 정하고 있어 자치단체가 스스로 새로운 세목을 개발하고 스스로 결정한 세율에 따라 부과할 수 있는 권한이 전혀 없고, ② 자치재정을 관리 . 운영하는 방법을 행정자치부장관이 예산편성지침을 통해 제한하고 있어 재정운용권을 침해하고 있으며, ③ 지방자치단체 세원이 빈약하고 수입이 저조하며, ④ 예산과목이 복잡하고 경상적 경비가 지나치게 많이 지출된다는 점 등이 한계임

 

3) 지방권력 독점에 따른 폐해

■ 지방자치 10년간 지역별 정당 분포

 

○ 지방자치 10년간 지방권력 독점현상 갈수록 심화되고 있어

- 1995년 민선 지방자치 시대가 열렸으나 지방권력 독점 현상이 갈수록 심화되고 있음
 ; 광역자치단체장과 기초단체장, 그리고 광역의원이 특정 정당에 쏠리지 않은 분권적 지역이 1995년에는 5개 지역이었나 1998년에는 1개로 줄어들고, 2006년 현재는 3개 지역 (대전, 광주, 전북) 에 국한돼 있음

- 지방권력 독점 양상 갈수록 심화되고 있어
 ; 한나라당이 광역자치단체장과 기초단체장, 그리고 광역의원 중 절대다수를 차지한 독점적 지역은 1995년에는 4개였다가 1998년에는 6개, 2006년 현재는 무려 11개 지역에 이르고 있음
 ; 이들 지역은 단체장과 지방의원의 80% 이상을 한나라당이 장악하고 있음

- 지방자치 10년동안 오로지 특정정당만 독재하고 있는 지역도 5개에 이르러
 ; 대구, 경북, 부산, 경남, 울산 등 5곳은 지방자치 10년 동안 단 한번도 한나라당 독점에서 벗어난 적이 없는 지역임
 ; 이들 지역은 지방자치 10년동안 견제나 감시가 이뤄진 적이 없는 지역으로 지역토착 세력과의 뿌리깊은 유착 의혹이 끊임없이 제기되고 있음

 

< 지방자치 10년 자치유형 및 독점정당 현황 >

 

○ 2006년 현재 자치단체.광역의회, 한나라당이 68% 점유 중

- 갈수록 강화되는 한나라당의 지방권력 독점 양상은 2006년 현재 자치단체장, 광역의원들의 소속정당 현황을 보면 단적으로 알 수 있음
- 2006년 현재 광역자치단체, 기초자치단체, 광역의회를 통틀어 한나라당은 68%를 점유하고 있는 상황임
- 광역단체장의 경우 75%를 장악하고 있으며, 기초단체장은 62%, 광역의회 의원은 71%를 장악하고 있음

 

< 한나라당의 지방권력 독점 현황 >

 

○ 16개 시.도 중 한나라당이 80% 이상 권력 독점하고 있는 지역, 10곳

- 한나라당의 권력독점 현상은 16개 시.도별로 살펴보면 더욱 극명하게 드러남
- 한나라당은 16개 광역시.도 중 80% 이상 권력을 독점하고 있는 지역이 무려 10곳에 이르고 있음
 ; 한나라당 권력독점 지역을 하나하나 살펴보면 서울, 경기, 인천 등 수도권 전 지역을 비롯해 대구.경북 전체, 부산.경남.울산 전체, 충북, 강원 등임

 

< 한나라당의 지방권력 독점 현황 >

 

 

■ 지방권력 독점의 문제점

 

○ 지방권력 독점은 부정과 비리의 온상이 되고 있어

- 광역자치단체장과 광역의회, 기초자치단체장과 기초의회를 특정정당이 독점하면서 풀뿌리 민주주의가 제 기능을 발휘하지 못하고 있다는 지적임

- 이들 독점적 지역은 정치인과 지역 토착세력과의 밀착이 성행하고 있으며, 이 과정에서 수의계약, 부당행정 등 각종 비리가 터져나오고 있는 것이 현실임
- 또한 인사비리, 졸속사업 추진, 방만한 예산집행, 주민무시 행정 등이 만연하면서 국민의 세금을 낭비할뿐더러 잘못이 드러나도 아무도 책임지지 않는 무사안일주의가 팽배해 있다는 지적임

 

○ 권력독점의 최대 해악, 아무도 책임지지 않는 ‘될대로 되라’ 식 행정

- 지방자치단체장과 의회가 특정정당에 장기간 독점되면서 가장 심각한 문제로 떠오르는 점은 ‘될대로 되라’ 식의 무책임한 사고방식임
- 아무리 예산을 낭비하고 주민에 막대한 피해를 끼쳤다 해도 서로 쉬쉬하며 감싸줄뿐 이를 문제삼는 경우는 없음

 

■ 지방권력 비리 현황

 

○ 임기 중 기소된 단체장.지방의원 수, 총 905명에 달해

- 지방자치 10년 동안 특정정당의 지방권력 독점 양상이 심화되면서 임기 중 기소된 단체장과 지방의원 수도 급속도로 증가하고 있는 상황임
- 민선 3기를 통틀어 임기 중 비리 등으로 기소된 단체장.지방의원은 모두 905명에 달하고 있음 (단체장 142명, 지방의원 763명)

< 임기 중 비리 등으로 기소된 단체장.지방의원 현황 >

 

○ 전기대비 증가율로 볼 때 매년 큰 폭으로 수직 상승 중

- 전기 대비 기소 단체장.지방의원 증가율을 보면 민선 1기에는 64% 수준이던 것이 민선 2기에는 무려 270%에 달함
- 민선 3기도 임기가 반이나 남았던 2005년 6월에 이미 126%의 증가율을 보이는 등 지방권력의 비리는 갈수록 심각해지고 있는 실정임

 

< 임기 중 비리 등으로 기소된 단체장.지방의원 증가 추세 >

 

○ 감사원 감사결과에서 드러난 사례만도 646건에 이르고 있어

- 250개 모든 지자체에 대해 사상 처음으로 이뤄진 감사원 감사결과는 각종 비리, 부당행위 등 지적사항이 646건에 달함
- 권력독점에 따라 한번도 들춰지지 않았던 지방자치의 문제점이 드러났으나, 이 역시 극히 일부분에 지나지 않을 것이라는 관측임
- 감사원 감사결과는 크게 7가지 유형으로 구분되는데 다음과 같음
 1) 타당성없는 지방사업의 무분별한 추진
 2) 중앙정부.자치단체간 협의없는 사업추진으로 갈등 야기
 3) 선심성. 과시성.낭비성 사업 졸속 추진
 4) 줄세우기식 인사.조직관련 비리 성행
 5) 토착세력과 연계된 비리, 방만한 예산집행
 6) 주민불편, 부담 초래하는 소극적 편의주의적 행정 만연
 7) 내부통제 미비에 따른 공무원의 도덕적 해이 등임

 

4) 주요 시사점

■ 지방자치를 둘러싼 한나라당과 열린우리당의 대립점

 

○ 한나라당의 ‘즉각적 권한 이양’ vs 열린우리당의 ‘정화 후 권한 이양’

- 한나라당은 현재의 지방자치 권한 및 제도의 한계를 거론하면서 진정한 지방자치 구현을 위해서는 즉각적이고도 완벽한 권한 이양이 필요하다고 주장하고 있음

- 앞서 보듯 입법, 행정, 조직, 재정 등에 대한 폭넓은 권한이양이 이뤄져야 진정한 지방자치가 이뤄진다는 주장임
- 반면 열린우리당은 지방자치단체로의 권한 이양이 바람직 하지만 지금과 같은 부정과 비리가 시정되지 않은 채 권한을 이양하게 되면 더 큰 부정과 비리를 양산하게 된다며 반대하고 있음

 

○ 중.장기적으로는 한나라당의 주장이 맞다는 지적임

- 중앙정부가 불필요하게 많은 권한을 갖고 있어 지방자치가 기형적으로 운영될 수밖에 없으며, 나아가 지금처럼 중앙정부와 지방정부간에 불필요한 갈등이 야기된다는 것임
- 또한 책임성도 중앙정부와 지방정부간에 분산되어 있어 사업을 책임있게 추진하지 못하게 되며, 문제가 생기더라도 책임소재가 모호해 진다는 것임
- 지방자치가 더욱 발전하기 위해서는 한나라당의 주장처럼 지방정부에 더 많은 권한이 이양되어야 한다는 것이 일반적인 지적임

 

○ 지방정부의 부정과 비리 근절책도 마련돼야 할 듯

- 한나라당의 주장이 지방자치의 발전적 방향을 말하는 것이라면 열린우리당의 주장은 현재적 문제점을 지적하는 것임
- 특정지역에 대한 특정정당의 권력독점 양상이 심화되는것에 비례해 부정과 비리가 커져가고 있는 것은 단순한 우연으로 돌릴 수 없다는 것임
- 올바른 지방자치를 위해서라도 이러한 지방정부 및 지방의회의 부정과 비리를 차단할 수 있는 대책이 마련되어야 한다는 지적임